潍坊市                                    行政法

行政诉讼原告主体资格解析

单位：山东求是和信律师事务所

作者：曾庆春

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执业证号：13707199310483410

           作者：徐建文    

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行政诉讼原告主体资格解析

内容摘要：原告资格直接关系到法院司法审查权对行政权制约的力度，因此，原告资格的认定成为行政诉讼的基本问题之一。行政诉讼原告并不限于行政行为直接针对的行政相对人，只要其权益受到行政行为的实际影响的公民、法人或者其他组织都可以成为原告。在行政诉讼中，人民法院应当准确理解时代精神，立足法律规定，当事人主张的利益应当纳入法律保护的则纳入法律保护，承认其原告的主体资格，作出与时俱进的判断。

关键词：行政诉讼 原告主体资格 利害关系

正文：行政诉讼的原告资格关系到由什么样的人提起行政诉讼并启动对行政行为的司法审查。如果任何人，只要受到行政行为影响就可以对该行为提起诉讼，对于寻求司法救济来说固然更为便利，但将导致诉讼泛滥，行政秩序和效率也将因此受到过分的干扰，更为严重的是，公共利益也将受到无法预计的损害。由于原告资格直接关系到法院司法审查权对行政权制约的力度，因此，原告资格的认定成为行政诉讼的基本问题之一。因此，在原告资格上设置一道门槛，以兼顾权利救济和公共利益保护，就显得十分必要。事实上，在所有建立行政诉讼制度的国家，原告资格都被看作是平衡公私利益的重要门槛。

一、行政诉讼原告的主体资格：历史演变

起诉人的情形非常复杂，因此原告主体资格的疑难问题很多，认识不尽一致。《行政诉讼法》（1989）规定的原告是“认为具体行政行为侵犯自己合法权益的公民、法人或者其他组织”，意在为原告起诉提供法律上的指引。但对于人民法院而言，该规定比较原则， 标准失之于空泛，司法实践中不容易把握，难以解决原告主体资格的确定问题。《行政诉讼法》（1989）中，同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织的合法权益也是受到保护的，只不过不是作为原告，而是“可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”。但这一制度设计在执行中存在很大障碍，即，具体行政行为的相对人不提起行政诉讼，与具体行政行为有利害关系的当事人就无法作为第三人参加诉讼，那么第三人的合法权益将无法获得司法救济。

基于如上理由， 2000年最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》（2000））第十二条规定，“与具体行政行为具有法律上利害关系”作为行政诉讼的原告资格，规定与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织与相对人一样，也有提起行政诉讼的权利，这就为人民法院确定了一个相对客观的审查标准。从实践效果来看，从“合法权益”到“法律上利害关系”，原告起诉的主体资格放宽了。但从文义上看，“法律上利害关系”具有不确定性。人民法院在多年的实践探索中，形成了很多共识，确定性逐渐增强。《若干解释》（2000）第十三条明确了具有原告资格的以下四种特定情形:一是被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的;二是与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的;三是要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的;四是与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。

“法律上利害关系”的概念仍然可能给人以误解。为了避免不恰当地限缩起诉的主体资格，2014年行政诉讼法修改时，立法者使用了“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”这样的表述方式，避免“法律上的利害关系”用语可能带来的误解，但精神实质是连贯一致的。《行政诉讼法》（2014）表明，“有利害关系的公民、法人或者其他组织”包括但不限于行政行为的相对人，还包括其他有利害关系的公民、法人或者其他组织。根据这一规定，只要公民、法人或者其他组织与行政行为有利害关系，均可提起行政诉讼。

二、主观和客观条件

要成为行政诉讼的原告，要求与行政行为有利害关系，准确把握“利害关系”是解决原告主体资格难题的一把钥匙。原告主体资格一般要求主观和客观两方面条件：主观条件是，公民、法人或者其他组织认为其合法权益受到行政行为侵犯，否则，就不会发生行政纠纷；客观条件是，公民、法人或者其他组织必须与该行政行为有利害关系， 对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，而不是凭空认为自己的合法权益受到侵犯。

换言之，一个行政纠纷之所以发生，是因为公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益;后者之所以有权起诉，是因为他是该行政行为的相对人或者与该行政行为有其他利害关系。

（一）主观条件：认为合法权益受到侵犯

《行政诉讼法》（2014）第二条规定，该法的调整范围局限于“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益。”若成为原告，首先要求起诉人认为行政行为侵害了自己的合法权益。“合法权益”是指法定的权利和利益，其核心是法定权利。需要特别注意的是，“合法权益”是否确实受到了侵害并非起诉的前提，而是审判中决定原告是否胜诉的因素。合法权益受到侵害仅仅是原告主观的判断,只要公民、法人或者其他组织认为其合法权益受到行政行为的侵犯,就可以依据《行政诉讼法》提起诉讼。

《行政诉讼法》对原告起诉资格的表述，使用了“认为(行政行为侵犯其合法权益)”、“(对行政行为)不服”等主观性很强的语词。这意味着，作为起诉条件来说，合法权益是否受到侵犯原则上由当事人自己判断。即使一个行政行为初看起来不损害公民、法人或者其他组织的权益，但当事人不服，提起诉讼的，一般应当予以受理。法院不应在起诉条件上设置过高的门槛，更不能简单地代替当事人做判断，以防当事人告状无门。

但是，为了避免不必要的诉讼，法院对合法权益是否受到侵害、这种侵害是否需要通过诉讼给予保护，仍然可能有一定的裁量。公民、法人或者其他组织对一个明显于他有益无害的行政行为提起诉讼，法院也可能不会受理。

（二）客观条件：与该行政行为有利害关系

《行政诉讼法》（1989）第二十四条第一款规定:“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。”《行政诉讼法》（2014）将其修改为:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”立法机关对本款的修改作出这样解读:“原法关于原告资格的规定是一个主观标准，实践中有的法院不愿意受理行政案件，对原告资格作过度限制，影响了公民、法人或者其他组织的诉讼权利。本次修改，对原告资格规定了客观标准。” 行政诉讼原告并不限于行政行为直接针对的行政相对人，只要其权益受到行政行为的实际影响的公民、法人或者其他组织都可以成为原告。

行政相对人之外的人与行政行为有利害关系的情形非常复杂。在案件审理当中，最关键的一点就是准确掌握原告资格的客观标准，即与行政行为有利害关系。经过多年的探索，我们认为，符合以下几个条件的，应当认定利害关系存在。

第一，原告主张的必须是法律上的权利或者类似权利的利益。如果行政行为涉及的仅是其建立在单纯个人偏好、兴趣基础上的所谓利益，则不能认为存在利害关系。

第二，该权益归属于原告。如果原告主张的权益属于他人，或者属于公共利益，也不宜承认其与行政行为之间具有利害关系。

第三，权益损害实际存在而非主观臆想。虽然在立案阶段，并不要求权益受到行政行为损害具有必然性，但至少从其主张的层面看，受损的可能性是可以预见的，否则，利害关系就不能成立。

第四，原告主张的权益受到行政法律规范保护。也就是说，原告所主张的利益，从规范或者规范目的来看，行政机关在作出行政行为时，本来也应在考虑范围之内。比如，在城乡规划法上，从相关规范关于间距的要求，可以推知，规划部门进行规划行政许可时，必须要考虑相邻权人的利益并予以保护。

三、与行政行为有利害关系的几种具体情形的分析

（一）被诉行政行为涉及相邻权

所谓相邻关系，是指两个或者两个以上相互毗邻不动产的所有权人或者使用权人，在行使权利的过程中，因相互之间应当给予便利和接受限制而发生的权利义务关系。设立相邻关系制度的目的在于物尽其用，充分发挥不动产的效用。相邻权是一项民事权利，是从相邻关系当中衍生出来的一项不动产物权。根据有关规定，相关领域的行政机关在行政管理活动中有可能侵犯或者影响到相邻权人的相邻权，相邻权人就有权提起行政诉讼。

在某些情况下，行政机关的行政行为也会对相邻权人产生影响，相邻权人也就与行政行为具有利害关系。比如，起诉人提出规划部门批准建设的建设工程与其房屋的间距过窄，由此可能会使其通风、采光等相邻权受到影响。人民法院在审查原告主体资格时，应当考虑，该权益在特定行政管理活动中是否受到行政法规范的保护。比如规划部门进行规划许可时，相关法律规范是否要求其审查间距等技术标准，通风、采光等相邻权是否受到行政法层面的保护。

（二）被诉行政行为涉及公平竞争权

公平竞争权是市场主体的一项基本权利，是经营者相对于其他具有竞争关系的经营者所享有的一种权利，这种权利的内容是要求其他经营者在市场活动中进行公平竞争，不得采取任何不正当竞争行为损害其合法权益。行政机关在维护市场秩序、确保市场主体公平竞争方面负有法定的职责。行政机关在配置稀缺的社会资源方面应当采用市场化的方法，公平、公正、公开地配置资源。因此，行政机关在对市场经济进行宏观调控的过程中，其行政行为有可能侵害或影响到市场主体的公平竞争权，有些情况下，行政机关的行政行为可能会对有关经营者的竞争关系产生影响，要么直接剥夺或者限制某个经营者的竞争机会，消除或者削弱其竞争能力，要么不正当地帮助其竞争对手。此时受到损害的经营者提起行政诉讼，是否承认其原告资格，关键就看公平竞争权是否在相关行政法律规范的保护范围内。如果公平竞争权明显在特定规范保护范围，就应认可其原告资格。

（三）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的情形

《若干解释》（2000）认可了行政复议程序第三人的原告资格，《行诉解释》（2018）基于同样的道理，进一步将行政复议扩展到其他行政程序当中。在行政复议等行政程序中，如果行政机关在两造当事人之外，追加其他公民、法人或者其他组织为第三人，则意味着行政机关认为其与行政行为之间存在利害关系。如果最终作出的行政行为涉及第三人权利义务，则应当赋予其提起行政诉讼的原告资格。

（四）要求行政机关依法追究加害人法律责任的情形

当事人在人身权、财产权等合法权益受到侵害时，除可以自力救济以外，还可通过依法追究加害人的法律责任来维护自身的合法权利。法律会赋予特定行政机关作出处理决定的职责，这种职责不仅有利于保护受害人的合法权益，而且通过对加害人作出行政处罚等不利处分来维护社会秩序。最典型的如治安案件，如果行政相对人要求公安机关追究加害人的法律责任，公安机关拒绝追究或逾期不履行法定职责的，或者公安机关作出处理决定后，受害人认为加害人未受到处罚或者处罚过轻提起行政诉讼时，其原告资格应予认可。

（五）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的情形

行政行为一旦正式生效之后，对行政主体和行政相对人即产生法律上的拘束力，具有不可撤销性，非经法定程序不得撤销或变更。合法权益受到撤销和变更行为影响的公民、法人或者其他组织，具有起诉该撤销和变更行为的原告主体资格。因此，当行政相对人及其他公民、法人或者其他组织认为其与撤销或变更行政行为有利害关系的，有权提起行政诉讼。

（六）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行改机关作出或者未作出处理的情形

行政机关要充分行使行政职能，首先必须要掌握相关的信息。行政机关获得相关信息，除了主动调查之外，社会公众的投诉和举报等也是一个重要渠道。因此，法律法规中有诸多关于投诉的规定。那么，对于行政机关接到投诉之后的行政处理行为是否可以起诉呢，该条认为，该行为可诉需要满足两个条件:一是，行政机关作出或者未作出处理，对相对人的权利义务或者地位加以改变；二是，投诉的目的在于维护投诉人的合法权益。行政诉讼本质上是受害人之诉，只有主张维护自身合法权益的投诉人才可能成为行政诉讼的原告。

结语：原告资格范围不断扩大，这是世界各国行政诉讼制度发展的共同经验，我国也不例外。原告资格范围扩大的主要原因是权利体系的不断丰富。随着经济和社会发展，越来越多的原本不在权利保护范围内的利益，由于其重要性的凸显而纳入法律保护，并成为法律权利。可以预见，随着人民群众日益增长的对美好生活的需求的增长，将有越来越多的利益被纳入到法律保护范围，称为法律保护的权利。归根结底，原告诉讼主体资格问题，包含着对所涉利害的权衡:一方面，应当考虑通过诉讼保护当事人权利的需要;另一方面，也要考虑行政秩序的安定性、连续性，考虑行政行为所确定的公共利益。在行政诉讼中，人民法院应当准确理解时代精神，立足法律规定，当事人主张的利益应当纳入法律保护的则纳入法律保护，承认其原告的主体资格，作出与时俱进的判断。

（字数约5000字）