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山东省潍坊市 综合
关于潍坊市大气污染防治联合执法制度立法思考
单 位：山东求是和信律师事务所
作 者：孙明江
电 话：13863668597
执业证号：13707200010416667
单 位：山东求是和信律师事务所
作 者：张雁举
电 话：18265686207
执业证号：13707201511885401
关于潍坊市大气污染防治联合执法制度立法思考
内容摘要：随着工业化和城市化进程的不断加速，大气环境中细颗粒物和臭氧浓度明显偏高，雾霾年均日数明显增加，尤其是大气异味污染，对人民群众身体健康和生态安全构成严重威胁。社会各界要求加强大气污染防治立法的呼声渐高，人民群众热切期盼能够采取强有力的措施对大气污染进行治理，从而还大家一片蓝天白云。因此大气污染防治作为生态文明建设的重要组成部分，事关我市经济社会发展全局、关系人民群众生产生活、身心健康等切身利益。
关键词：大气污染、联合执法、立法
正文：
从全市范围看，一是我市冬季取暖主要以煤炭为主，煤炭燃烧产生的二氧化硫、二氧化氮、氮氧化物、烟尘等污染物是大气污染的主要来源；二是我市汽车保有量成倍增加，机动车污染问题日益突出，使城市空气污染呈现煤烟型和汽车尾气复合型污染的特点，加剧了大气污染治理的难度；三是大量的城市建设，建筑扬尘、道路运输、清扫扬尘也成为很重要的污染源；四是由于人口向城市集中及可挥发性有机物的大量使用，餐饮油烟、涂料、石油等使用过程中挥发产生的有机污染物在大气中产生大量的有机气溶胶。有机气溶胶一般占PM2. 5和PM10质量的30% ～ 50%，已然成为城市大气环境中重要的污染物。同时随着城市规模的不断扩张，区域内城市连片发展，受大气环流及大气化学的双重作用，城市间大气污染相互影响明显，相邻城市间污染传输影响极为突出。要全面改善全市城市环境空气质量，必须开展综合性、系统性的防治工作。
（二）我市大气环境污染治理情况
2013年以来，我市大力推进“三八六”环保行动，采取了一系列大气污染防治措施，比如对燃煤锅炉、机组开展脱硫、脱硝、除尘及超低排放改造，燃煤锅炉拆除及清洁能源替代，对建筑工地和道路扬尘实施监管，推进机动车环保标志管理、大力淘汰黄标车等，大气环境质量得到进一步改善。
我市2016年度环境监测结果表明，大气环境主要污染物化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放同比削减2.3％、3.1％、5.4％和5.4％。2016年，全市“蓝天白云、繁星闪烁”天数253天，同比改善19天。PM2.5、PM10、SO2、NO2同比分别改善10.2%、6.0%、17.6%、4.4%。23条市控以上重点河流断面水质COD平均浓度33.9mg/L，氨氮浓度为2.15mg/L，比2015年平均浓度分别改善了11.9%、9.3%。但进入冬季采暖期后，季节性燃煤造成污染物排放量剧增，秸秆焚烧明显增加，同时逆温、静风等不利气象条件频繁出现，造成雾霾天气频发。
因此，受气象条件、区域性和本地污染叠加影响，重污染天气依然频发，空气污染物浓度仍然偏高，大气污染物排放量特别是冬季排放量仍然超出环境承载能力。严峻的空气质量状况，对人民群众的身心健康造成很大影响。
在大气污染整治过程中，我市环保部门与市气象台建立了重污染天气提前应对机制，当空气质量指数(AQI)出现重度污染以上情况，启动重污染天气提前应对工作，最大限度降低污染程度，缓解污染压力；环保同住建、城管、国土等相关部门人员组成的联合执法组，对建筑施工扬尘进行专项督导检查，发现施工现场存在扬尘、安全隐患等问题时，及时进行制止并责令企业整改等。同时在日常管理与联合执法相结合的监管模式下，我市采取了一系列大气污染防治措施，并取得一定成效。比如积极对燃煤锅炉、机组开展脱硫、脱硝、除尘及超低排放改造，加快淘汰燃煤小锅炉，妥善解决农村原煤散烧污染问题；推进农作物秸秆综合利用，全面禁止秸秆、落叶、垃圾焚烧，确保“不着一把火、不冒一股烟”等，大气污染防治网格化监督管理工作取得阶段性成果。
（二）我市跨区域联合执法情况
为深化行政区域边界地区环境执法交流合作，构建环境执法联动工作机制，妥善解决边界环境污染纠纷，实现环保资源共享，提高处置跨界环境污染纠纷和应对跨界突发环境事件的能力与水平，按照“联合治污、团结治污”的原则，我市环保局与相邻地市环保局之间开展多次专项治理活动。
1、2017年东营、潍坊市环保局合力开展联合执法专项行动，严厉查处河流沿岸违法排污的涉水企业；坚决取缔边界区域存在的“土小”污染企业；联合查处跨行政边界区域异味及扬尘污染；积极探索突出环境问题溯源协查、联合调查长效机制，共同维护边界区域的环境安全秩序。
2、2016年9月东营市环保局、广饶县环保局联合潍坊市环保局、寿光市环保局、青州市环保局启动环境联合执法行动。对跨行政边界区域的涉水企业、“土小”污染企业进行联合检查，查处异味及扬尘污染。
3、2014年10月30日，青岛、东营、烟台、潍坊、威海、日照6市环保部门签订 《半岛流域行政区域边界地区环境执法联动协议书》，将对属地不清的边界土小企业进行联合拆除、取缔，对危险废物异地倾倒案件互相积极配合调查取证。六市将通过“联合治污、团结治污”的方式，妥善解决边界环境污染纠纷，保障半岛流域环境安全，维护人民群众的环境权益。
4、2014年9月2日淄博、东营、烟台、潍坊、德州、滨州6市环保局，在东营市环保局组织召开了黄河三角洲高效生态经济区行政区域边界地区环境执法联动第1次联席会议，共同签订《黄河三角洲高效生态经济区行政区域边界地区环境执法联动协议书》(简称“协议”)，为黄河三角洲高效经济区各市在边界地区实施区域联合执法和协商解决环境问题搭建了更为直接和广阔的平台。
联动协议的签署，是省环保厅创新环境执法机制的一项新举措，通过深化行政区域边界地区环境执法交流合作，构建环境执法联动工作机制，妥善解决了边界环境污染纠纷，切实维护人民群众的环境权益，持续改善了区域环境质量。
三、大气污染防治联合执法制度设立的可行性
（一）我市具有大气污染防治立法的立法权限
2015年7月，山东省十二届人大常委会第十五次会议决定，潍坊市自2015年8月1日开始行使地方立法权，可以制定地方性法规。大气污染防治系环境保护重要内容之一，是地方性法规有权规范调整的事项。因此潍坊市可以根据本市区域实际需要，在与《中华人民共和国大气污染防治法》《山东省大气污染防治条例》相一致的情况下，对立法空白予以细化，制定有关大气污染防治的地方性法规。大气污染联合防治制度是大气污染防治重要制度之一。
（二）具有上位法依据
《中华人民共和国宪法》、《大气污染防治法》、《山东省大气污染防治条例》《中华人民共和国环境保护法》均设置了关于大气污染联合防治相关制度，为潍坊市大气污染防治联合执法制度设立提供了有效的上位法依据。
（三）加强依法防治大气污染工作的需要
大气污染防治是我市经济社会绿色、协调、可持续发展的重要内容，因此应当将大气污染防治工作纳入法制化轨道。同时大气污染与其他环境污染特点不同，流动快，区域性明显，建立大气污染联防联控机制，划定重点区域，落实防治措施，加强区域大气污染联防联控联治，可以增强防治效果。通过以地方性法规方式落实联合防治制度，是加强大气污染治理法制建设,强化监督管理和执法力度，完善我市大气污染防治的法制体系的重要措施之一。
（四）具有实践基础，有较强的可操作性。
1、我市在大气污染防治过程中，按照“政府统领、部门联动、分工负责、属地落实”的原则，落实属地责任, 将大气污染防治责任传导至基层，充分发挥市、县（市）区政府、相关部门及乡（镇）、街道的一线作用和管辖优势,初步建立我市大气污染防治网格化管理体系，形成较为成熟的日常管理与联合执法相结合的监管模式。
2、为妥善解决边界环境污染纠纷，本着“联合治污、团结治污”的原则，我市与周边地区相继签订《半岛流域行政区域边界地区环境执法联动协议书》《黄河三角洲高效生态经济区行政边界地区环境执法联动协议》等协议，通过定期召开联席会议、印发简报、相互致函、案件移交等形式，建立边界地区环境执法信息交流平台，加强工作交流，及时研究解决边界地区环境污染问题，共同打击污染和破坏生态环境的违法行为。
四、立法建议
（一）潍坊市区内构建“区域联防、部门联动、协同控制、综合治理”的多污染源多污染物大气污染联防联控体系。
一是根据部门划分原则，成立大气污染联防联控工作领导小组,领导全市大气污染联防联控工作。同时坚持属地管理原则,明确大气污染联防联控的责任主体，各部门职责；
二是建立大气污染联防联控联席会议制度,定期召开成员单位联席会议,协调解决重点难点问题;
三是建立联合执法制度,组织环保、公安、建设、社会事务、城管执法、城建、公用事业办等部门,定期就煤烟治理、汽车尾气、建设扬尘、餐饮油烟、秸秆焚烧等进行联合巡查等，做好防治预案，细化具体推进措施。
（二）建立跨区域联合执法机制。
成立行政区域执法联动工作领导小组，定期召开联席会议，加强工作交流，及时研究解决边界地区环境污染问题，对边界地区的突出环境污染和生态破坏问题联合开展追踪溯源和联合检查；建立边界地区环境监测网络，制定环境监测方案，对边界跨界河流开展联合监测和环境安全预警预报；对辖区内发现的环境违法犯罪行为，按照省公安厅、环保厅关于建立公安环保联勤联动机制和案件移送规定，及时移送有管辖权的公安部门立案侦查。
跨行政区域边界地区环境执法联动机制，是新环保法中的一个新增内容，解决了以往由于行政区划导致的环境保护相互协调工作中的缺陷问题，打破了行政区划屏障，突破各地解决跨界污染纠纷处理，环境突发事件协同应急等问题瓶颈，使今后涉及地市以及县（市、区）交界的“三不管”地界的环境执法更规范化、制度化、常态化。
参考文献：
[1] 潍坊市空气质量通报（2017年第一期-第四期）
[2]《中华人民共和国大气污染防治法》
[3]《山东省大气污染防治条例》
[4]《中华人民共和国环境保护法》
[5] 东营市环境保护局网站：东营、潍坊合力开展环境联合执法行动 http://www.dyepb.gov.cn/web201218268.html （2017年6月10日访问）
[6]山东齐鲁网（青岛）：
http://qingdao.iqilu.com/qdyaowen/2014/1030/2193812.shtml（2017年6月10日访问）
[7] 东营网：淄博、东营、烟台、潍坊、德州、滨州六市将联合打击边界污染
http://news.dongyingnews.cn/system/2014/09/03/010472670.shtml（2017年6月10日访问）
[8]潍坊市环境保护局：http://www.wfepb.gov.cn/hbyw/wrfz
（2017年5月访问）
（字数：3777字）
