潍坊市                                        行政类

行政听证制度研究

单    位：山东求是和信律师事务所
作    者：马 鸽
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行政听证制度研究

行政听证制度是指行政机关在行使行政权作出影响行政相对方当事人的权利义务的决定之前，就有关事实问题和法律问题听取利害关系人意见的程序性法律制度。行政听证制度作为一项民主的行政程序制度，它所追求的主要价值目标是社会公正，它的精髓在于改变传统行政执法的单向控制的模式,形成行政相对人参与行政过程的双向制约机制，从而防止行政权力的滥用，最大限度地保障当事人的合法权益^[1]。

一、我国行政听证制度在立法中存在的问题

中国的听证制度从20世纪90年代才开始，短短10年的时间，在立法的层面，行政听证制度由行政处罚领域扩展到政府价格决策、行政许可等领域。应当说我国现行立法，对听证制度的规定已经在逐步完善，但作为一项制度来说，还存在着相当大的问题。可以归纳为如下表格：

^[2]

从以上列表，我们很清楚地可以看到其存在的主要问题在于：

（一）行政听证范围狭窄

    具体行政行为是行政机关行使职权过程中对特定公民、法人或其他组织的合法权益产生影响并能够产生法律后果的行为。行政处罚、行政许可只是具体行政行为的一种表现形式。除了行政处罚、行政许可等行政行为外，其他具体行政行为也有可能影响相对人的权利义务，如行政强制措施，行政收费、行政征收、行政裁决。我国立法仅仅在行政处罚、行政许可等几种行政行为适用行政听证，即使是行政处罚行为，也仅限于停产停业，吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚行为，而对限定人身自由的行政处罚行为并没有建立行政听证制度。很显然，我国行政听证的适用范围较为狭窄，这与现实的需求和听证制度的应有功能是不相适应的。

　 （二）行政听证方式单一

行政听证分为正式听证和非正式听证两种。正式听证是指“行政机关在制定法规或作出行政决定时，举行正式的听证会，使当事人得以提出证据、质证、询问证人，行政机关基于听证记录作出决定的程序” 。非正式听证是指“行政机关在制定法规或作出行政决定时，只须给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关参考，行政机关无须基于记录作出决定的程序” 。我国对行政听证的意义取了狭义的理解，即只将正式听证称为听证，而没有将非正式行政听证纳入行政听证之中。 而正式听证无论在程序还是在形式上的要求都比非正式听证的要求要高，对国家人力、物力和技术方面的支持的要求很高，这对于我国这样一个听证制度刚起步不久，财政基础薄弱的国家似乎有些困难。

（三）行政听证主持人的独立地位没有确立

行政听证主持人是听证过程中的关键人物，听证主持人能不能保持独立，直接影响到听证的公正性。尽管《行政处罚法》规定“听证由行政机关指定的非本案的调查人员主持”，但是，对于“非本案的调查人员”的地位及其职权，《行政处罚法》没有做出规定；《行政许可法》和《价格法》对听证主持人的地位及其职权也没有明确规定。

由于法律的规定过于简单，在现阶段的行政执法实践中,有些听证任务繁重的行政机关设立了专门或专职法制人员主持听证。而听证案件少的行政机关中听证主持人的产生由行政机关指定，对于被指定人讲，也许指定者就是他们的顶头上司，或者是与自己的工作有千丝万缕联系的人，被指定人因为这些利害关系，会在主持过程中不自觉地倾向于行政机关，有可能造成一些不良后果。

（四）行政听证证据制度不完善

我国现行立法关于行政听证证据的规定集中体现在证据的种类、证据应当符合的形式要件、证据的收集等内容，至于举证责任的分配、行政机关如何审核认定证据、根据何种证明标准做出最终决定等方面的内容，则立法几乎没有涉及。^[3]

（五）案卷排他制度没有完全建立

听证笔录的法律意义在于它是行政决定做出的唯一依据。 “如果行政机关可以走形式，接纳堆积如山的证言和书证；但是，如果行政机关可以依据未在听证中出示的材料作裁决，那么厚厚的案卷就成了掩盖真相的假面具，秘密的证据或几分钟的秘密会议就可以推翻长时间的听证。”^[4]我国现在的行政法律法规中只有《行政许可法》中规定了案卷排他制度，第四十八条规定: 听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。行政机关应当根据听证笔录做出行政许可决定。其他行政听证中案卷排他制度还没有建立。

二、完善我国的行政听证制度

   目前我国行政听证立法确实存在的众多问题，只有完善相关立法，行政听证制度才能真正发挥它应有的价值与功能。

（一）扩大行政听证的适用范围和方式

当一种程序和制度还尚未被立法所广泛采用时，其影响力和效力肯定是有限的，所以当前我国应尽快扩大行政听证制度的适用范围和完善行政听证方式。

1.扩大行政听证程序的适用行为种类

如前所述，我国现行的行政听证仅适用于行政处罚、行政许可等几类行政行为，应扩大适用行政听证程序的行政行为的范围，通过立法将其他可能影响公民法人合法权益的行政行为如行政强制措施，行政收费、行政征收、行政裁决等行政行为也引入行政听证程序。即使在已经适用行政听证的行政行为中，也应当逐渐扩大听证的适用范围，如行政处罚行为中限制人身自由的行政处罚，应当引入行政听证程序。

2.规范正式听证，广泛应用非正式听证

   行政听证有正式听证和非正式听证之分。非正式听证是指行政机关在制定法规或做出决定时，只须给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关参考，行政机关无须基于听证记录做出决定。而正式听证是指行政机关在制定法规和做出行政决定时，必须举行正式的听证会，使当事人得以提出证据、质证、询问证人，行政机关基于听证笔录做出决定的程序。从我国听证现状来看，行政处罚法中的听证是正式听证，但对于听证程序的规定仍是简单而粗疏的，无法满足实际操作的需要，不能起到保障公民权益的基本目的。因此，完善现行的正式听证，听证中的主体，听证的当事人和参加人，听证的原则、步骤、方式和具体程序做出详尽的规定，使听证制度达到规范，具有极强的操作性，便于执行。

非正式听证较为灵活，适用范围广泛，有利于提高行政听证效率，同时它仍然具有程序公正的内核，所以在一些不太复杂的案件中应广泛应用非正式听证。

（二）确立行政主持人的独立地位

1.美国的行政法官制度

在美国，听证作为一项重要法律制度在1946年《联邦行政程序法》颁布以前早已有了政府官员充当听证“审查官”主持听证的实践。美国 1946 年《联邦行政程序法》通过在任命、工资、任职等方面的特殊规定保障听证审查官的独立性。根据这些规定，听证审查官执行职务不受所在机关的直接控制，几乎接近于司法官员。与讯问审查官不同的是听证审查官是由联邦文官事务委员会对具有律师资格和行政经验的人员，通过考试合格后，列人听证审查官名单中任命若干听证主持人。1972 年文官事务委员会将听证审查官改为行政法官，表明听证审查官和司法官员的工作性质基本相同，听证主持人在听证程序中的地位类似于司法程序中的法官。

行政法官在法律上具有相对独立性，不受行政机关长官的直接控制，没有试用期，每个行政法官轮流主持听证，他们不能执行与主持听证工作不相容的职务。行政法官在编制上是所在地的行政机关的工作人员，但在任免、工资、待遇上都受文官委员会的控制。行政机关长官不能撤换行政法官。

   2.确立行政主持人的独立地位

在我国，由于法律自身规定的不健全,没有设立专职主持人,更没有对听证主持人的资格进行限定, 往往由非本案调查人员主持听证，从而很容易造成听证主持人不称职的情况发生,影响了听证制度的正常实施。事实上,现有行政机关中听证主持人的情况确实如此,独立性弱,且专业素质不高,有待立法上完善。因此本文建议：我国应借鉴美国的行政法官制度，建立独立的听证主持人制度：

（1）建立相对独立的行政听证机关。

由我国行政机关内部行政人员担任行政听证的主持人，不能从根本上保证行政决定的公正性。因此必须从组织上组建在行政编制上不隶属于各级行政机关的行政听证机关，该系统的级别可以与各级行政机关的级别相对应，行政听证委员会系统由中央统一领导实行垂直管理，单位经费由国家财政单独列入各级财政预算，专款专用。

（2）建立高素质的行政听证主持人队伍。

听证主持人人员必须具有法律职业资格并且熟悉相关行政管理领域的专业知识、相关的法律知识，具有较强的对听证程序的控制能力，因此各级行政听证机关在负责管理本级行政听证主持人的福利待遇、业绩考核、职务晋升等项目的同时，应加强对听证主持人的业务培训，使听证主持人队伍专业化。

（三）借鉴陪审团制度介入行政听证

陪审团审判是普通法系对抗式诉讼程序中一个重要的组成部分，它历史久远，遍布世界各个角落，但也历经起伏，许多国家尝试过陪审团制度但终又将其废除。然而直至今日，陪审团审判作为一种制度仍然具有强大的生命力，仍然在广大普通法国家被适用。

陪审团最重要的职能主要有两个：一是认定事实，二是贯彻社会的价值观念。陪审团要在审判过程中对案件的事实进行认定，即他要听取双方提供的证据，决定其可信性和说服力，并基于这些证据，对刑事案件中的被告做出“有罪”或“无罪”的裁定。在审判过程中，陪审团和法官分别担任不同的角色，法官在审判中的作用是对法律问题进行认定，法官会对证据的提供做出限制，会在必要的时候就有关的法律规则向陪审团做出指示。陪审团要认真听取法官指示，在此基础上对事实进行认定。由于陪审团的成员是从社会各个阶层中选出的，因此陪审团做出的裁定就不同于法官个人的决定，陪审团裁定可能通过每一个陪审员反映出社会的普遍价值观念，反映出社会上的民意对某一种行为是支持和同情还是蔑视和谴责。我国行政听证程序可引入陪审团制度。

1.在行政听证中采纳陪审团制度的主要原因

(1)人们更信任和他们一样的普通公民的判断和决定，而不太信任政府官员所作的判断，认为普通公民要比政府官员更为公平和认真。

(2)陪审团制度是对行政机关权力的有效制约，允许一个独立的陪审团参加到行政听证的过程中，可以防止行政机关在法律制度中滥用权力。

(3)陪审团要反映社会的人口特征和价值观念，这就令人感到自己通过代表参与到了法律制度的运作之中。

2.行政听证程序中陪审团制度的实施

在行政听证程序中引入陪审团制度，本文认为应从以下几个方面入手。

(1)陪审员资格

首先必须是与本案没有利害关系的人；其次必须具有完全民事权利责任能力。

(2)从社会各个阶层中选拔陪审员

第一、陪审团应当从社会上的大多数人口中挑选；第二、陪审团名单应当尽可能地容纳社会成员。一般认为，一份名单要达到的合理目标就是要覆盖百分之八十的地区人口；第三、律师、法官、检察官、公证员等法律从业者应占一定比例。

（3）陪审团意见

第一、陪审团进行评议的方式应该是集体评议，陪审组成员过半数的意见即陪审团的意见。第二、陪审团意见记入听证笔录，行政机关做出决定必须参考陪审团的意见。做出决定与陪审团的意见不一致时，必须说明理由。

（四）完善行政听证证据制度

正如学者指出：“证据是法律程序的灵魂，离开证据的证明作用，任何精巧的法律程序都将会变得毫无意义。” 证据规则是行政程序的关键性问题。由此可见建立行政证据制度的重要性。

我国《行政处罚法》第42条第1款第6项规定：“举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证”。由此可以发见，法律已确定了我国的听证程序中行政机关应承担举证责任的制度。但是法律并没有做出当事人和主持人是不是承担举证责任的规定。

对于主持人来说，听证主持人应保持中立立场，不能参与本案的调查取证。所以，听证主持人不应承担举证责任。关于当事人的举证责任：学术界有三种不同的观点：一种观点认为，听证主要是行政相对人向听证主持人陈述意见，表达自己的愿望，为了支持自己的观点，因此他必须提供必要的证据材料。^[5]第二种观点认为行政机关的证据的提供是行政相对人的一项不可剥夺的权利。因此主张当事人在听证过程中不负举证责任。^[6]第三种观点，主张在听证程序中应设置以行政机关承担举证责任为主，当事人承担举证责任为辅的分配机制。^[7]

我认为第三种观点更符合我国现状，更符合客观实际的需要。所以本文同意第三种观点，主张在听证程序中设置以行政机关承担举证责任为主，当事人承担举证责任为辅的分配机制。

（五）完善案卷排他制度

案卷排他制度的目的是强化听证笔录的法律效力，决定的做出必须以听证笔录作为依据，我国的《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国价格法》没有确立该制度，而《中华人民共和国行政许可法》确立了。听证笔录的法律意义除了证明行政机关已经举行了听证之外，还有一个主要的意义在于它是行政决定做出的唯一依据。如果决定者可以不根据听证程序去做决定，那么听证程序则完全成为一场政治做秀。

建议首先应该把案卷排他制度应当广泛适用到行政机关的行政行为中，不能仅仅限于行政许可行为。其次，我们应该在区分正式听证和非正式听证的基础上，分别适用该原则。因为案卷排他制度 能更好地实现听证功能，有利于监督行政权。但是，广泛地实行该原则即不经济也不现实的。因而，适用正式的听证的场合就必须适用案卷排他性原则，非正式听证的情形可以不适用该原则。非正式听证涉及面相对广些，行政机关首长可能要全局把握，甚至考虑到政治因素，以综合平衡，而且听证本身就有协调公共利益和个人利益的功能。所以应该分类适用。

结  语

   自 1996 年3月17日通过的《中华人民共和国行政处罚法》首次以立法的形式规定了听证程序后，进而到《中华人民共和国价格法》和《中华人民共和国行政许可法》的相继出台，我国的听证制度已得到了很大的发展，但与国外相对比较成熟的听证制度比较，其局限性也是显而易见的。我国的行政听证制度存在一系列的问题，原因是多方面的，主要是立法方面的。本文针对行政听证制度的完善提出了一些粗浅的看法，希望对行政听证的健康发展有所帮助。

参考文献：

[1] 王名扬：《美国行政法》中国法制出版社 1987 年版， 第437页。

 [2] 张晓芳：行政听证制度研究[硕士学位论文].中国政法大学2006年，第6页。

[3] 王万华:《行政程序法研究》，中国法制出版社，2000年版，第188页。

[4] 伯纳德·施瓦茨:《行政法》，群众出版社，1986年版，第329页。

[5] 应松年：《行政处罚的理论与实务》，中国社会出版社，1996 年6月版，第 53 页。

[6] 杨惠基：《听证程序理论与实务》，上海人民出版社，1997 年7月版，第133 页。

[7] 彭海鹏：《论听证程序举证责任的分配》，《行政法学研究》，1999 年第3 期，第 49-51 页。

（字数：5898字）