潍坊市                                  刑事类

土地征用领域村干部贪污案件的身份认定

单位：山东豪德律师事务所

作者：于晓昆，王晓倩

手机号：18263608757  17753605778

执业证号：13707201510418865

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土地征用领域村干部贪污案件的身份认定
 

    内 容 摘 要: 以村干部在农村土地征用领域职务犯罪案件为视角，结合案例分析当前该领域职务犯罪中贪污罪的定性疑难点，从案件办理的实务出发，提出案件办理、法律适用等方面的观点意见。

    关键词: 村干部  土地征收  土地征用  职务犯罪

    随着经济的不断发展，我国城镇化和工业化发展水平也得到了进一步提升，体现在基础设施建设方面的显著特点就是对土地需求不断加大。大规模的城市扩张和乡村振兴促进了城乡经济发展，同时在农村土地征用领域的职务犯罪呈现多发态势，严重影响了社会和谐稳定。近年来，笔者以律师身份代理了多起农村土地征用领域村干部职务犯罪案件，现就村干部在该类案件中的国家工作人员身份认定问题进行分析论证。

一、 关于村干部的国家工作人员身份

（一）  村干部的含义

村干部是农村基层干部队伍的重要组成部分，村干部主要是指通过村民自治机制选举产生的、在村党组织和村民委员会及其配套组织担任一定职务、行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务，并享受一定政治经济待遇的工作人员。狭义而言，村干部是指在村党组织和村委会的任职人员，主要包括村、副主任、主任，其中村党组织书记和村委主任是主要村干部。广义而言，村干部不仅包括村两委干部，而且包括其他在村级组织开展工作的人员，主要有三类：一是村民小组长、妇联主任、治保主任、人口主任、民兵连长、团支部书记、村办经济组织负责人等等；二是上级选派机关干部到村任职人员，例如驻村干部等；三是选聘的大学生村干部。但村干部又是区别于国家公务员的特殊群体，他们游离于国家的行政干部体制之外。因此，从概念上来讲，村干部不是国家工作人员不符合债务类犯罪的主体资格。

（二）村干部的国家工作人员身份由来

    我国1997年颁布的现行刑法第九十三条第二款对“国家工作人员的范围”作了如下规定，“国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。”根据该款内容的文字解释，仍然无法确认村干部具有“国家工作人员”的特殊身份。

    但2000年《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》：“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条第二款规定的‘其他依照法律从事公务的人员’：（一）……（四）土地征收、征用补偿费用的管理；……（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用刑法第三百八十二条和第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪、第三百八十五条和第三百八十六条受贿罪的规定。”这一立法解释最终明确了村干部（村委会等基层组织人员）在协助政府从事土地征收、征用补偿费用的行政管理工作中“国家工作人员”身份。

但在司法实践中对于村干部所参与的土地征收、征用补偿费用管理工作是否真实体现行政管理的属性仍然存在不同意见，进而决定了案件是否属于国家工作人员职务类犯罪的定性。

    二、村干部在协助政府从事土地征用、征收补偿管理过程中构成贪污罪的要件

    村干部（村民委员会等村基层组织人员）利用职务便利非法占有土地征用补偿费用以贪污罪论处，必须符合以下条件：一是该人员系村基层组织人员；二是系在从事公务，即协助人民政府进行土地征收、征用补偿费管理的特定行政管理工作；三是利用职务便利侵吞了公共财产。

    三、B村支部书记李某职务侵占一案

    Z市污泥填埋场外溢，市政管理局向市政府请示租用B村土地一宗扩建、加固污泥填埋场，租期20年，年租金1000元/亩。市政府决定征用B村土地对污泥填埋场进行抢修加固，所需集体土地补偿款及地上附着物补偿款等资金由市财政负担，具体征地工作由镇政府及村委成员协助完成。在征地过程中，被占土地的丈量及地上附着物的清点等统计工作由李某等几名村干部协助完成。

    本案被征用的土地在20年前由B村集体发包给村民耕种，双方签订土地承包合同。但因土质较差，耕种所得收益不足以支付承包费，后经村民会议决定由村集体将土地收回并置换新的土地给村民耕种，但双方没有再签订新的土地承包合同。所以，现被征用的土地仍归B村集体经营管理，被征用前出租给非本村集体成员种植黄烟。

    根据Z市相关规定，村集体的各项收入、上级拨款、转移支付、土地补偿安置费以及各种借款等,资金的所有权、使用权、收益权归村集体,但在全部资金需要交所在乡镇、街办经管站代管，这使得村集体在资金使用的自主性、灵活性上十分不便。于是，村干部李某等人决定根据当年的土地承包合同借村民的名义顶名上报相应的征地补偿明细。如此一来，李某等村干部就能以协助政府向村民发放征地补偿款的名义，将本属于村集体但需经管站代管的资金支取出来，归村集体自由支配。最终，李某等人如愿按上述方式以村委会名义将征地补偿款支取回村里。后李某等人将部分补偿款项私分。案发后，当地检察院反贪部门以涉嫌贪污罪立案侦查，一审法院也以贪污罪对李某等人定罪量刑。李某上诉后二审法院裁定发回重审。重审一审法院再次以贪污罪对李某等人定罪量刑，李某再次上诉，最终重审二审法院改判李某等人构成职务侵占罪。

四、 李某职务侵占案关于国家工作人员身份的几点争议

    （一）土地征收、征用程序违法，对李某等村干部“国家工作人员身份”的影响

1.笔者作为李某辩护人阅卷时发现：案涉被征用土地除了市政管理局的请示文件及Z市政府同意征地扩建污泥填埋场的会议决定外，没有任何征地审批手续。而根据《土地管理法》等相关规定，Z市政府征用B村农用地用于污泥填埋场扩建项目，需编制土地利用总体规划、编制征收土地方案，变更土地用途为建设用地、办理农用地转用手续等审批后，方可实施。但本案中Z市决定征用B村土地并未依法履行上述征用程序。于是，辩护人提出Z市土地征用程序违法，李某等村干部并非在协助政府从事法定的征地补偿款等管理工作，自然也就不存在刑法上“国家机关工作的身份”的辩护意见。

2.另外笔者阅卷时还发现在市政管理局在请示文件中提出“租用” B村土地20年用于污泥填埋场扩建，年租金标准1000元/亩的实施方案。这证明案涉土地虽然名为“征用”但实际系租用，李某等村干部所参与的“土地征用补偿款”管理工作实际系土地租金管理工作。所以，从案涉款项性质上分析李某等村干部在本案中同样不存在“国家工作人员身份”。

3.但一、二审法院均未对本案中辩护人提到的土地征用程序及因此影响对李某等村干部“国家工作人员身份”认定的辩护意见直接进行评价。

（二）案涉款项的性质对李某等村干部“国家工作人员身份”的影响

1.一审及重审一审判决认定，李某等在担任B村村委会等基层组织人员期间，利用职务便利，在协助市政府进行土地征用补偿费用管理过程中，采取虚报冒领之手段，交叉结伙贪污公款，犯贪污罪。

2. 笔者认为，在认定村基层组织人员是否属于国家工作人员时，不能机械适用《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》第（四）项的规定，必须在实质上判断其行为是否体现政府的管理意志。

结合案涉款项的性质进行分析，案涉补偿款的补偿对象是B村集体并非李某等人顶名上报的村民。因为假借原土地承包合同中的村民名义及土地信息向政府部门提供虚假的土地及地上附着物补偿汇总表，只是李某等村干部为了规避财务监管制度防止村集体“征地”补偿资金被经管站代管失去支配自由所采取的一种支款方式。所以，案涉款项的性质属于B村集体财产是没有争议的。因此，在李某等村干部将土地款项从财政部门以村委会的名义领回就已经履行完“协助政府进行补偿款管理”的义务。其后私分案涉款项的行为属于利用村干部管理村集体财产的职权侵占集体财产的职务侵占行为；而非利用“国家工作人员”在协助政府发放征地补偿款的过程中侵占公款的贪污行为。重审二审法院最终采纳了辩护人的以上辩护意见，改判李某等人构成贪污罪。

五、村干部在协助政府从事土地征收、征用补偿款管理时，“国家工作人员身份”身份认定的两点意见

    笔者认为，不管是村干部涉嫌职务类犯罪案件的办案机关还是律师在接手此类案件时，都应当从案涉土地的征收、征用程序是否合法、案涉款项的性质进行把握。准确适用《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》，重点审查具体案件当中村干部的行为是否体现政府的行政管理意志，从而正确把握案件的定性问题。

参考文献：[1]百度百科，https://baike.baidu.com/item/%E6%9D%91%E5%B9%B2%E9%83%A8/4814019

     [2] 最高人民法院刑事审判参考性案例 曹建亮等职务侵占案（《刑事审判参考》指导案例第872号）

（字数：3328字）