潍坊市                                    行政类

政务中心“一窗改革”法律问题探析

—以行政许可为例

单 位：山东英拓律师事务所

作 者：王刚

手机号码 ：15263617611

         执业证号：13707201710308912

政务中心“一窗改革”法律问题探析

               —以行政许可为例

内容摘要：2017年8月1日，为响应国务院“放、管、服”改革，山东省委办公厅、省政府办公厅印发《关于深化放管服改革进一步优化政务环境的意见》（鲁办发【2017】32号），该意见要求各地区结合实际设立综合受理窗口，变“多头受理”为“统一受理”，通过精简要件、优化流程、细化标准和服务指南，建立“前台统一受理、后台分类审批、同意窗口出件”的政务服务模式。然而，从各地区的实践看来，“行政授权”“受审分离”“职责分工不明确”等法律方面的错误认识不同程度地存在于各地区的改革实践中。为保证一窗改革源头的合法性，确保一窗改革在法律、法规的框架内进行，本文试图从行政许可的角度对“一窗改革”的法律问题进行论述，以期能够为一窗改革提供法律方面的些许支持。

关键词：一窗改革  行政许可  行政委托  行政授权  统一受理

一、“一窗改革”概述

“一窗改革”源于国务院提出的“互联网+政务”。2016年4月14日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于转发国家发展改革委等部门推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案的通知》（国办发〔2016〕23号），该文件提出：实行“一窗”受理，改革创新政务服务模式，即前端整合构建综合政务服务窗口和统一的政务服务信息系统，后端建设完善统一的分层管理的数据共享交换平台体系，推动涉及政务服务事项的信息跨部门、跨区域、跨行业互通共享、校验核对，建立高效便民的新型“互联网+政务服务”体系，推进网上网下一体化管理，实现“一窗口受理、一平台共享、一站式服务”。

“一窗”是相对于先前政务中心的“多窗”而来。在“多窗”模式下，政府机关通过将各个部门的行政许可及行政服务事项统一集中到政务服务大厅，变群众“跑各个部门”为“跑政务中心的多个窗口、多个楼层”，从而为群众办理审批及服务事项节省时间、提供便利。而“一窗”是在该基础之上的升级改造，其将群众“跑政务中心的多个窗口、多个楼层”变更为“最多跑一次”，群众只跑一个综合窗口，该窗口将所有需要办理的事项协调各个部门，从而办理完毕群众需要办理的所有相关事项，即政务中心“综合受理、分类审批、统一出件”。

“一窗改革”的运用，不仅将原先群众亲自办理的事项变为行政机关内部的流程，大大节约了当事人的时间成本，而且减少了群众同各个窗口的接触，切断了部门腐败的利益链条，压缩了权力寻租的空间。

二、“一窗改革”的常见模式

一窗改革过程中，政务中心统一设置“综合窗口”，该综合窗口为前台窗口，面向群众，统一收取材料（收件）和办理完毕后发放相关证件或文件（出件）；将原先面向群众的“多窗”改为后台窗口，该窗口只进行行政机关内部流程，不与群众直接接触。在改革实践中，主要存在两种模式：一是后台窗口人员及涉及的受理、审批等权限仍属于各个政府工作部门，仅仅是在流程和分工上由前台变后台；二是后台窗口人员统一划转至政务中心，由政务中心统一管理和考核，相关的受理、审批等权限统一由政务中心办理。

三、“一窗改革”相关法律问题探究

一窗改革涉及的事项类别有：行政许可、非行政许可审批、公共服务事项等，其中，行政许可事项由专门的《行政许可法》进行规范，其受理和许可均具有明确的法律规定，相较于其他事项，行政许可的法律要求更加严格。一窗改革的合法性，一定程度上来说即是行政许可的合法性。因此，本文以行政许可事项为例，将一窗改革的合法性问题进行阐述。

（一）“一窗改革”的法律依据

“综合受理、分类审批、统一出件”成为一窗改革的最主要特点，结合一窗改革的模式，一窗改革涉及到将分散于各个部门的行政许可事项由一个部门办理。《行政许可法》确立了四种将行政许可事项交由其他部门办理的方式：一、法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可；二、行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可；三、经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权；四、行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理。

一窗改革中，因政务中心为政府工作部门，并非具有公共事务管理职能的组织，不能通过行政授权的方式进行。实践中，很多一窗改革通过部门授权政务中心进行受理和审批的做法并非严格意义上的“行政授权”，而是“行政委托”。

综上，从法律规定上看来，一窗改革主要有三种合法方式：一是依照法律、法规、规章的规定进行行政委托；二是经国务院批准，省级政府决定一个行政机关集中行使；三是行政许可涉及多个部门实施的，本级政府部门确定一个部门统一办理。实践看来，一窗改革主要通过行政委托的方式进行。

（二）“一窗改革”流程及职责的合法性

    结合一窗改革的实践来看，一窗改革主要有四个步骤：收件（含对收件进行分类）、受理、审批、发件。在一窗改革的两种常见模式下，前台人员、后台人员、各工作部门人员的权力应当如何划分，成为改革中的核心法律问题。我国《行政诉讼法》并未明确规定行政许可的步骤和流程，笔者认为，严格来说，行政许可权是一种权力，更加侧重于管理，其仅包含受理权和审批权，至于收件、发件等则更加侧重于服务，该两个步骤并非行政许可，通过机构编制将其由部门行使划转至政务中心行使并无法律障碍。对于属于行政许可步骤的受理权和审批权应当如何行使的问题，应当区分两种模式：第一种模式下，前台仅具有收件权，无受理权和审批权，前台人员收件后仅需进行“分拣”然后传至后台；后台人员因仍属于各工作部门，仍然按照法律法规的规定享有受理权和审批权。该模式仅涉及改革流程和分工的的调整，并不涉及相关权力的转移。因不涉及行政许可的部门变动，该种模式并无不合法之处；第二种模式下，前台仅具有收件权，隶属于政务中心的后台人员有受理权和审批权。根据相关法律法规的规定，行政许可事项必须有明确的部门实施主体，如统一划归至政务中心，应当有明确的法律依据，如没有相关依据，则该种模式违法。结合本文三（一）章节的论证，采用行政委托、集中许可、统一办理等三种方式均可保证一窗改革的合法性。鉴于一窗改革主要通过行政委托的方式，在此，笔者重点论述行政许可的合法性：首先，各行政许可事项均具有单行法律、法规或规章的规定，如该法律依据中明确约定行政许可不可委托，则该项委托只能由部门自己行使，不能委托给政务中心；其次，行政委托后，政务中心应当以委托部门的名义进行受理和审批，不能以政务中心的名义进行；再次，行政委托后，责任由委托部门承担。

（三）受理权、申请权不可分离

很多地区在进行一窗改革的过程中都强调“受审分离”，这种认识是不正确的。《行政许可法》第二条规定：本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。该规定将行政许可行为界定为受理、审查、许可三个阶段。另外，从行政许可的受理过程来看，行政机关收取当事人的材料后，如材料符合法律规定，则向行政相对人出具《受理通知书》并盖章确认。因此，无论从理论上还是实践上，受理权均作为行政许可的一个环节，均是行政许可这种具体行政行为的组成部分，人为将受理权和审批权分离的做法，不仅将一个具体行政行为进行了强制分割，也导致在司法实践中难以界定被告。

实践中通常所说的“受审分离”并非受理权和审批权的分离，而是收件权和审批权的分离，因收件阶段并不属于行政许可的阶段，行政机关也无需向群众出具正式法律文书，因此，不存在将行政行为强制分割的情况。

(四）政务中心与各部门关系的重新界定

上述两种模式中，收件、发件两个环节均由政务中心完成，由政务中心直接面对群众，然而，因行政许可的多样性和复杂性，政务中心并没有能力识别出何种行政许可应当提交哪些材料，因此，有必要对这两个环节的分工进行界定：各部门应当提供具体行政许可的收件清单，政务中心负依据收件清单进行收件。如政务中心收件人员未按照清单进行收件的，责任由政务中心承担；如政务中心按照收件清单进行收件，但收件清单本身错列、漏列相关材料的，责任由各部门自行承担。

受理、审批环节为行政许可不可分割的环节，在第一种常见模式中，受理权、审批权均仍由原部门行使，责任应当由原部门承担；在第二种常见模式中，受理权、审批权均由相关部门委托政务中心行使，政务中心应当以相关部门的名义进行，责任由相关部门承担。

综合以上对一窗改革中的法律问题分析，笔者认为，从法律上看来，当前“一窗改革”仅是从便民、利民的角度上对以往政务服务“集中办理、联合办理”在流程和各部门管理上的“升级改造”，其改革中涉及行政权力的行使多采用行政委托的方式，并没有改变行政许可的实施主体，也没有突破现行法律、法规的相关规定。

                          （字数：3700字）